Ügyfél(?), betekintési jog, tájékoztatási kötelezettség!

193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet

az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről

3. § (1) A hivatalból induló eljárás azon a napon indul meg, amelyen az eljárás megindítását megalapozó első eljárási cselekményről szóló dokumentumot felvették.

(2) Az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásban külön vizsgálat nélkül ügyfélnek minősül a kérelem tárgya szerinti ingatlannal rendelkezni jogosult.

(3) Az építésügyi hatósági eljárásokban minden esetben vizsgálni kell a következők ügyféli jogállását:

a) a közterület kivételével a közvetlenül szomszédos - az eljárással érintett ingatlannal, ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) - telekkel rendelkezni jogosult,

b) a tervező, a felelős műszaki vezető, az építési műszaki ellenőr, az építésügyi igazgatási szakértő, az építésügyi műszaki szakértő és a vállalkozó kivitelező.

(4) Az építésügyi hatósági eljárásban a (3) bekezdés b) pontja szerinti személy abban az esetben minősül ügyfélnek, ha az építésügyi hatósági döntés ezen személy feladat- és felelősségi körébe tartozó tevékenységre vonatkozóan megállapítást tesz.

2004. évi CXL. törvény

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól

Ügyfél

15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.

7002/2009. (AEÉ 2.) APEH irányelv az egyes illetékszabályoknak az állami adóhatóság eljárása során való alkalmazásáról

(2)

(3) Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik az (1) bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek. Az (1) bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték.

(4) Az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti.

(5) Meghatározott ügyekben törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.

(6) Az ügyféli jogok gyakorlását törvény ahhoz a feltételhez kötheti, hogy az ügyfél az első fokú eljárásban részt vesz.

(7) A természetes személy ügyfélnek akkor van eljárási képessége, ha a polgári jog szabályai szerint cselekvőképességgel rendelkezik. Jogszabályban meghatározott esetben a korlátozott cselekvőképességgel rendelkező személyt is megilleti az eljárási képesség. Az eljáró hatóság hivatalból vizsgálhatja az eljárási képesség meglétét, és ha annak hiányát állapítja meg, úgy az ügyfél helyett törvényes képviselőjét vonja be az eljárásba, illetve ügygondnok kirendelését kéri.

(8) Az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfélen kívüli ügyféli jogállást megtagadó végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye.

Az Áe. 3. § (4) bekezdése alapján ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet minősült, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik továbbá azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.

A jogi helyzetre való utalás tehát az Áe. ügyfélfogalmához képest a Ket. által bevezetett új elem volt, a gyakorlatban azonban nem segítette elő az ügyféli kör lehatárolását, hiszen amely ügy valakinek a jogi helyzetét érinti, az érinti egyben a jogát is, így a különbségtétel nem szükséges. A jogalkalmazói és a bírói gyakorlatban nincs példa arra, hogy kifejezetten csak a jogi helyzetre való hivatkozással került volna egy személy ügyféli jogállásba, ezért a törvény elhagyja ezt az elemet. A Ket. Szakértői Bizottság 5. számú módszertani állásfoglalása bár meghatározza a jogi helyzet fogalmát, jogi szabályozáson alapuló kötelességként értelmezve azt, azonban a gyakorlat ennek ellenére nem tudta megfelelően értelmezni és alkalmazni a „jogi helyzet” kategóriát. Ez a tény magában rejti a jogalkalmazás bizonytalanságának, következetlenségének a lehetőségét azáltal, hogy nem lehet egyértelműen lehatárolni azt a területet, amelyet a „jogi helyzet” magában foglal. A „jogi helyzet” kitétel elhagyásával összhangban a törvény deregulálja a végzés közlésére vonatkozó 78. § (2) bekezdésében is a jogi helyzetre való utalást. Szükségtelen az is, hogy a „jogi helyzet” helyett a kötelezettség érintettségét tartalmazza az ügyfélfogalom, hiszen a jog, jogos érdek érintettsége ezt is magában foglalja, ha az ügy egy személy kötelezettségeire kihat, az jogaira is kihatással van; emellett a törvény célja kifejezetten az, hogy az Áe. miatt bevett fogalmat újra bevezesse.

Szükségtelen volt, ezért elhagyja a törvény azt a gondolatjelbe foglalt szöveget, amely az ügyfél nyilvántartásba vett adataira („tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve”) utal, hiszen mindezek az ügyfélre vonatkoznak, példálózó felsorolásuk felesleges.

A Ket. 15. § (2) bekezdése értelmében ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. A Ket. 172. § e) pontja tartalmaz értelmező rendelkezést a hatásterületre: az a Magyar Köztársaság területén fekvő, jogszabályban meghatározott módon megállapított földrajzi terület, amelyre a tervezett létesítmény vagy tevékenység rendes üzemvitel mellett, folyamatosan vagy rendszeresen számottevő mértékű hátrányos fizikai hatást (pl. árnyékolást, zajterhelést, légszennyezést) gyakorol. Ezek alapján a szabályok alapján a jogalkalmazó hatóságok folyamatos nehézségekbe ütköztek az ügyfelek körének megállapítása során, mivel jogszabályi szinten nem volt megfelelően rögzítve a hatásterület lehatárolásának kritériuma és eljárása, a hatóságok gyakran saját belátásuk szerint mérlegeltek a hatásterület határainak meghúzásakor. Vita forrásává vált maga a létesítmény és a tevékenység fogalmának értelmezése, valamint a hatásterület fogalma fölött is eljárt az idő a Ket. hatályba lépése óta, így a Ket. hatásterületre vonatkozó rendelkezéseinek koncepcionális újragondolása vált szükségessé.

Felülvizsgálatra szorult emellett a Ket. 15. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés is, amely szerint törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfélfogalmat állapíthat meg, mivel ezen rendelkezés értelmezését és alkalmazását illetően is több különböző álláspont alakult ki.

A hatóságok által kialakított vélemények egyöntetűek abban, hogy ezeket a rendelkezéseket illetően olyan megoldásra van szükség, amely az ügyféli jogok sérelme nélkül biztosítani tudja az eljárások lehető leggyorsabb lefolytatását, sőt a szabályozás egyértelmű megfogalmazása révén az ügyfelek bevonása is egyszerűbb megítélésű lesz.

A törvény a probléma rendezése érdekében lehetőséget teremt tehát arra, hogy a jogszabályok egyes ügyekben meghatározzanak olyan kritériumokat, amelyek megléte esetén nincs szükség külön a jog vagy jogos érdek fennállásának bizonyítására, helyesebben annak fennállását önmagában valamely viszonylag egyszerűbben bizonyítható tényhez kapcsolódóan vélelmezi a hatóság, ezáltal megkönnyítve, automatikussá téve az ügyfél eljárásba való bekapcsolódását. Ilyen egyszerűbben bizonyítható tényre lehet példa, ha egy jogszabály úgy rendelkezik, hogy ügyfél az építési beruházás egy kilométeres körzetében lakó valamennyi természetes személy, akkor nincs szükség arra, hogy az ügyfél a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján azt bizonyítsa, hogy a beruházás jogát, jogos érdekét érinti, hanem elegendő annak bizonyítása, hogy a beruházástól kevesebb, mint egy kilométerre lakik.

A törvény e szabály keretén belül tartja fenn a hatásterületre vonatkozó szabályozás lényegét, ugyanakkor világossá teszi, hogy a hatásterület alapján automatikusan keletkező ügyféli jogállás voltaképpen egy alesete, példája annak, hogy törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik a jogos érdek vizsgálata nélkül, egyéb szempont alapján ügyféli jogállást nyerhetnek.

A törvény az általános ügyfélfogalommal összhangban értelmezendő, nem értelmezhető akként, hogy a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján ügyféli jogosultsággal, tehát joggal vagy jogos érdekkel rendelkező személyt kizárjanak az eljárásból. A módosítás semmiképpen nem értékelhető akként, hogy ezáltal csorbulnának a hatásterületen élő személyek jogai, hiszen a jog vagy jogos érdek érintettsége a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján megállapítható, megfelelő jogszabályi kodifikációt követően csupán ennek bizonyítása lesz könnyebb.

A törvény lehetővé teszi törvény számára, hogy az ügyféli jogokat ahhoz a feltételhez kösse, hogy az ügyfél az első fokú eljárásban részt vett-e. A módosítás nemzetközi tendenciákat követ, célja annak biztosítása, hogy a törvényben meghatározott eljárás gyorsan és hatékonyan folyhasson le annak köszönhetően, hogy az érintett ügyfelek már az első fokú eljárásba érdemben bekapcsolódnak, és ne legyen megkérdőjelezhető végül a közigazgatási határozat jogereje amiatt, hogy a későbbiek folyamán új ügyfél lép fel. A cél tehát, hogy az ügyfelek már az első fokú eljárásban fejtsék ki álláspontjukat, hogy lényeges új szempontok a másodfokú eljárásban ne merülhessenek fel. Ezzel összhangban módosulnak az eljárás megindításáról szóló végzés közlésére vonatkozó szabályzatok. A rendelkezés nem különböztet a jog vagy jogos érdek érintettsége miatt ügyféli jogállásba kerülő ügyfelek, illetve az ügyféli jogokkal egyébként felruházott társadalmi és érdekvédelmi szervezetek között, így nem lehet szó hátrányos megkülönböztetésről.

Az érdekvédelmi és a társadalmi szervezet esetén figyelembe veendő szempont az is, hogy ezek a szervezetek két módon válhat a hatósági eljárásban ügyféllé: ha bizonyítja, hogy valamely ügy jogát vagy jogos érdekét közvetlenül érinti, ennek hiányában akkor, ha törvény az ügyfél jogaival ruházza fel. A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 46. § (2) bekezdése például úgy rendelkezik, hogy az eljáró hatóság eljárását - külön jogszabályban meghatározott jogszabályi rendelkezések megsértése miatt - ügyfélként az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében kezdeményezhetik azok az Európai Gazdasági Térség bármely államának joga alapján létrejött, feljogosított egységek is, amelyek a 98/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek. Hasonló rendelkezést tartalmaz a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 98. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg. Kiemelendő, hogy a Ket. ezen szervezeteket nem teszi „egyenjogúvá” a Ket. 15. § (1) bekezdés szerinti ügyfelekkel: törvény e szervezetek jogait eltérően is megállapíthatja.

A rendelkezés bevezetése a társadalmi és érdekvédelmi szervezetek tekintetében sem áll tehát ellentétben az Alkotmánnyal, valamint a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvénnyel (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény), mivel a társadalmi és érdekvédelmi szervezetek nem azáltal kerülhetnek ügyféli jogállásba a hatósági eljárás során a Ket. 15. § (5) bekezdése szerint, mert a szervezet saját jogát vagy jogos érdekét érinti az ügy, hanem mert a Ket. alapján törvény lehetővé teszi, hogy ügyfélként az általuk képviselt érdek nevében lépjenek fel. Az Aarhusi Egyezményhez fűzött kommentárok is elismerik, hogy állam meghatározhat feltételeket, hogy mikor ügyfél a környezetvédelmi szervezet, továbbá az Egyezményből nem következik az sem, hogy „actio popularis”-ként kellene mindenki számára az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést biztosítani. Az Aarhusi Egyezményhez kapcsolódó jogesetekből is az tűnik ki, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés követelménye feltételezi, hogy a társadalmi szervezet előzetesen részt vett a hatósági eljárásban.

Az eljárás gyors lefolytatása, valamint az, hogy valamennyi információ és érdek lehetőleg teljes mértékben felszínre kerüljön az elsőfokú eljárásban, ezáltal elkerülhető legyen a jogorvoslati szak, olyan legitim érdekek, amelyek nevében elfogadható, hogy az ügyfelekkel szemben követelményként lehessen támasztani az elsőfokú eljárásban való részvételt.

A törvény figyelemmel van az Európai Tanács Miniszteri Bizottságának CM/Rec(2007)7 számú ajánlására, amely a jó közigazgatás alapelveit rögzíti. A törvény összhangot teremt ugyanis az ésszerű időn belül történő eljárásra vonatkozó, valamint a részvétel biztosítására vonatkozó követelmény között. Az eljárás megindításáról szóló széles körű értesítés, valamint az értesítés tartalma megfelelő lehetőséget teremt az érintett ügyfeleknek arra, hogy részt vegyenek a döntés előkészítésében és végrehajtásában is (8. cikk). A sokügyfeles eljárások tekintetében a Ket. felülmúlja az ajánlásban foglaltakat is, mivel nem csupán eszközöket biztosít a meghatározatlan számú ügyfél véleményének meghallgatására és tájékoztatásukra (iratbetekintés, közmeghallgatás), hanem az érintett személyek valamennyi ügyféli joggal rendelkeznek.

A Ket. 15. § (4) bekezdésében a feladatkörében érintett hatóságok ügyféli jogállását érintően a törvény visszatér az Áe. szóhasználatához, így tágabb körnek, a közigazgatási szerveknek (azaz például az önkormányzatoknak is) biztosítja az ügyféli státuszt.

A törvény biztosítja az ügyféli jogállást megtagadó végzés elleni fellebbezés lehetőségét, mivel ez olyan alapvető kérdés, amelyre a megtámadási lehetőséget az eljárás befejezését megelőzően is biztosítani kell az eljárásba bekapcsolódni kívánó személynek. Kivételt képez a kérelmező ügyfél jogállásának kérdése, amelyről - érdemi kérdés lévén - a hatóság határozatban dönt, ha pedig a kérelem előterjesztésére jogosultság hiánya nyilvánvalóan megállapítható, a Ket. módosítás szerinti 30. § f) pontja alapján a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának van helye. Az önálló fellebbezési jognak a Ket. 98. §-ától elkülönülő szabályozását az indokolta, hogy a 98. § (3) bekezdése az ügyfél által önállóan fellebbezhető végzésekről szól, míg jelen esetben éppen az ügyféli jogállást illetően állapítható meg az egyelőre harmadik személyként bekapcsolódó személy jogorvoslati joga.

EBH2007. 1753. Ingatlan más célú hasznosításának engedélyezéséhez a földalapkezelő hozzájárulása nem szükséges. A földvédelmi eljárásra nem az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény, hanem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályai vonatkoznak, ezért a bíróság a földhivatal határozatát nem változtathatja meg (1952. évi III. törvény 339. §, 1994. évi LV. törvény 48. §, 2001. évi CXVI. törvény 13/A. §, 2004. évi CXL. törvény 15. §).

A Ket. számos jogot - köztük garanciális jogokat is - biztosít az ügyfél számára. Már csak emiatt is a közigazgatási eljárásjog egyik sarkalatos kérdése, hogy ki minősül ügyfélnek. A Ket. - eleget téve a jogalkalmazó szervek kérésének - megpróbált részletesebb, differenciáltabb ügyfél-definíciót adni, mint amilyet az Áe. tartalmazott.

Nem érte be csupán azzal, hogy az minősül ügyfélnek, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, hanem e felsorolásban felvette a jogi helyzetet is, továbbá beemelte az ügyféli körbe azt, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ide értve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.

Az Mtv. az előbbi bekezdésben kiemeléssel jelzett szövegrészeket törölte a Ket. szövegéből. Nem áll szándékunkban vitába szállni a törvényszerkesztőkkel. Ezért csupán felhívjuk a jogalkalmazó szervek figyelmét arra, hogy - törlés ide vagy oda - természetesen ügyfélnek minősül az is, akinek a terhére a hatóság kötelezettsége állapít meg, illetőleg akivel szemben anyagi jogi szankciót alkalmaz.

Ugyanígy ügyfél az is, akinek az ügy jogszabályban meghatározott jogi státusát (pl. hontalan, menekültként elismert, ideiglenes vagy kiegészítő védelemben részesített személy) érinti, tekintet nélkül arra, hogy már megnézte a státust vagy épp annak megszerzéséért indított eljárást. Ami a hatósági nyilvántartásokat illeti: ezeknek két nagy csoportja van. Az egyik az érintett személyekre vonatkozik, s a reájuk vonatkozó adatokat (pl. név, korábbi név, anyja neve, születési helye és ideje) tartalmazza. A másik nyilvántartás-csoport valamilyen tárgyra (pl. gépjármű, hajó, védett festmény, műemléki védelem alatt álló épület) vonatkozik. Az utóbbi csoportba tartozó nyilvántartás is foglal magában személyi adatokat, de elsődleges szerepe mégis csak a tárgyra vonatkozó adatok nyilvántartása. A Ket.-nek azt a szövegrészét tehát, hogy akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz mindenképpen kiterjesztően kell értelmezni: azaz az érintett személy nem csupán a reá vonatkozó adat, hanem a tárgyra vonatkozó adat (pl. a gépjármű száma, motorszáma, a kép festője) tekintetében is ügyfélnek minősül.

Mivel a hatásterület kifejezés itt jelenik meg először, felhívjuk a figyelmet arra, hogy ennek definíciója a Ket. 172. §-ának d) pontjában található. Ennek jelenlegi, 2009. szeptember hó 30. napjáig hatályos szövege a következő: hatásterület az a Magyar Köztársaság területén fekvő, jogszabályban meghatározott módon megállapított földrajzi terület, amelyre a tervezett létesítmény vagy tevékenység rendes üzemvitel mellett, folyamatosan vagy rendszeresen számottevő mértékű hátrányos fizikai hatást (pl. árnyékolást, zajterhelést, légszennyezést) gyakorol. Nos, a törvényszerkesztők az idézett szövegből törölték a kiemeléssel jelölt szövegrészeket. Számunkra úgy tűnik, hogy ez a törlés nem volt bölcs dolog, mivel minden törölt szövegrésznek megvolt a maga funkciója. A rendes üzemvitel arra utal, hogy a hatósági döntés nem a rendkívüli helyzeteket (pl. egy nukleáris robbanást), hanem a tervekben szereplő működési módot veszi alapul. Ebbe az is beletartozik, hogy pl. egy gáztüzelésre tervezett erőmű - ugyancsak a rendkívüli helyzeteket leszámítva - a hatóság engedélye nélkül nem térhet át széntüzelésre. A folyamatosan vagy rendszeresen előidézett hátrányos hatás azt jelenti, hogy nem jogellenes, ha a rendszeres megelőző karbantartás keretében egy üzem évente vagy kétévente egyszer egy-két napon át a megszokottnál nagyobb zajártalmat idéz elő. Végül fontos eleme a definíciónak, hogy az előidézett hatásnak hátrányosnak kell lennie, mert vannak olyan létesítmények, amelyek kifejezetten kedvező hatást gyakorolnak a környezetükre (pl. amikor az autópálya mellett olyan erdősávot hoznak létre, amely a közeli házakat is megóvja a porszennyezéstől és a viharos erejű széltől). Az eljárási képesség fogalmát a Ket. vezette be. A fogalom alapvetően a polgári jogi cselekvőképesség, illetőleg korlátozott cselekvőképesség fogalmára épül, de nem kizárólag arra. A polgári jog is ismeri ugyanis azt az esetet, hogy valaki életkoránál fogva már cselekvőképesnek számítana, de mégsem az, mert valamilyen okból - pl. elmebeli fogyatékossága miatt - nem képes ügyeinek önálló intézésére, hozzátartozói azonban nem kezdeményezik gondnokság alá helyezését. Az eljárási képesség hiánya lehet átmeneti, de lehet tartós vagy végérvényes jellegű. Az elsőként említett esetben - pl. amikor valaki súlyos műtéten esett át és orvosai néhány napon át mesterséges altatásban tartják - a közigazgatási hatósági ügy jellegétől (sürgősségétől) függően esetleg nem kell semmiféle intézkedést tenni, elegendő bevárni, amíg a beteg visszanyeri eljárási képességét.

Az ügy halaszthatatlansága esetén, illetőleg ha az eljárási képesség hiánya tartósnak ígérkezik, az ezt előidéző októl függően vagy az ügyfél törvényes képviselőjét kell bevonni az eljárásba (feltéve, hogy van neki), vagy a gyámhatóságnál kell eseti gondnok kirendelését kezdeményezni. Nyomatékosan hangsúlyozzuk: a Ket. nem azt írja elő, hogy a hatóság minden ügyben köteles ellenőrizni az összes ügyfél eljárási képességét, hanem az erre vonatkozó rendelkezés úgy szól, hogy a hatóság hivatalból vizsgálhatja az eljárási képesség meglétét. (A hatóságnak ez a joga független attól, hogy az eljárás kérelemre vagy hivatalból indult.)

Szó sincs tehát arról, hogy a hatóság minden ügyben köteles lenne megidézni vagy személyes megjelenésre felkérni az ügyfelet kizárólag az eljárási képesség meglétének vizsgálata céljából. Egyébként pedig sok olyan ügy van, amelyben a hatóság és az ügyfél között egyáltalán nem jön létre személyes kapcsolat, hanem az írásbeli kérelmet a hatóság - bizonyítási eljárás lefolytatása nélkül - írásbeli döntéssel elbírálja. A hatóság tehát csak akkor köteles vizsgálni, az eljárási képesség meglétét, ha a személyes kapcsolat - más okból kifolyólag - létrejön és az ügyfél megjelenése (pl. gyermek) vagy viselkedése (zagyvaságokat beszél) felkelti a hatóság munkatársában azt a gyanút, hogy az ügyfél nem képes ügyeinek önálló intézésére.

Az eljárás irataiba való betekintés

68. § (1) Az ügyfél az eljárás bármely szakaszában betekinthet az eljárás során keletkezett iratba. Ez a jog akkor is megilleti az ügyfelet, ha korábban nem vett részt az eljárásban.

(2) A tanú a vallomását tartalmazó iratba, a szemletárgy birtokosa a szemléről készített iratba tekinthet be.

(3) Harmadik személy akkor tekinthet be a személyes adatot vagy védett adatot tartalmazó iratba, ha igazolja, hogy az adat megismerése joga érvényesítéséhez, illetve jogszabályon vagy hatósági határozaton alapuló kötelezettsége teljesítéséhez szükséges, valamint ha a védett adat megismerésének törvényi feltételei fennállnak. Az iratbetekintési jog - a személyes és védett adatok megismerhetetlenné tételéért, valamint az ilyen módon kivonatolt iratról való másolat készítéséért - kormányrendeletben meghatározott költségtérítés ellenében gyakorolható.

(4) Törvény egyes ügyfajtákban meghatározhatja a (3) bekezdés alapján iratbetekintésre jogosult személyek körét.

Azt a rendelkezést, hogy az ügyfél az eljárás bármely szakaszában betekinthet az ügy irataiba, indokolt kiterjesztően értelmezni és az eljárás lezárása utáni időszakban is lehetővé tenni az ügyfél számára az iratokba való betekintést. Ehhez ugyanis nyomós oka fűződhet: így pl. az ügyészhez vagy az Alkotmánybírósághoz akar fordulni, újrafelvételi kérelmet kíván benyújtani, avagy a jogutód szeretne megismerkedni az általa nem ismert iratokkal.

69. § (1) Nem lehet betekinteni

a) a döntés tervezetébe az eljárás jogerős befejezéséig,

b) az olyan iratba, amelyből következtetés vonható le annak a személynek a kilétére, akire vonatkozóan a hatóság a természetes személyazonosító adatok és a lakcím zárt kezelését rendelte el,

c) felhasználói vagy megismerési engedély hiányában a minősített adatot tartalmazó iratba,

d) az egyéb védett adatot tartalmazó iratba, ha azt az érintett adat védelmét szabályozó törvény kizárja, vagy ha a védett adat megismerésének hiánya nem akadályozza az iratbetekintésre jogosult személyt törvényben biztosított jogai gyakorlásában.

(2) Az ügyfél az adatok megjelölésével kérheti az iratbetekintési jog korlátozását üzleti és más méltányolható magánérdekének védelmében. A hatóság a kérelemnek - a körülmények körültekintő mérlegelése alapján - akkor ad helyt, ha az adatok megismerésének hiánya az iratbetekintésre jogosultakat nem akadályozza jogaik gyakorlásában.

(3) Az iratbetekintési jog biztosítása érdekében a hatóság megismerhetetlenné teszi azokat a személyes és védett adatokat, valamint a (2) bekezdés szerinti adatokat, amelyek megismerésére az iratbetekintésre jogosult személy egyébként nem jogosult.

(4) A hatóság végzésben dönt az iratbetekintési jog kizárásáról és korlátozásáról, amely ellen az iratbetekintést kérő személy önálló fellebbezéssel élhet.

(5) Az iratbetekintés során az arra jogosult másolatot, kivonatot készíthet vagy másolatot kérhet. A másolatot és a kivonatot a hatóság kérelemre hitelesíti.

(6) Az iratbetekintésre jogosult - az (1)-(5) bekezdés szerint - az eljárás jogerős lezárását követően is betekinthet a hatóság kezelésében lévő iratokba.

Az adatvédelem felértékelődése nehéz feladat elé állította a közigazgatási szerveket. Kizárólag az államtitok és a szolgálati titok élvez ugyanis abszolút védelmet a betekintési vagy megismerési engedéllyel nem rendelkezőkkel szemben. Különböző törvények azonban egész sor egyéb - pl. magán-, üzleti-, adó-, bank-, biztosítási - titkot is védelemben részesítenek.

Azt már esetről esetre az eljáró szervnek kell megállapítania, hogy az egyéb védett adatok közül melyek megismerését teszi lehetővé az ügyfél számára annak érdekében, hogy az gyakorolni tudja a Ket.-ben biztosított jogait. Így pl. az ügyek túlnyomó többségében az ügyfél akkor is gyakorolni tudja eljárási jogait, ha nem ismeri meg valamely, szabadalmi oltalommal védett készülék vagy más gyártmány védett adatnak minősülő jellemzőit (pl. az Unicum összetételét). Ugyanakkor pl. rendkívüli vízszennyezés esetén - ugyancsak az ügyek túlnyomó többségében - az ellenérdekű ügyfélnek (károsultnak) jogában áll megismerni a szennyvíz vegyi összetételét és a szennyező anyagoknak a határértékhez viszonyított koncentrációját, sőt az utóbbi adatokat gyakran hivatalból kell közölni azzal az önkormányzattal, amelynek kötelessége gondoskodni a lakosság egészséges ivóvízzel való ellátásáról, továbbá a szükséghez képest a katasztrófavédelmi szervekkel is.

Mindezekre tekintettel a (2) bekezdés e) pontjának alkalmazásánál feltétlenül mérlegelni kell egyfelől a titokgazdának a védett adatok titokban maradásához fűződő érdekeit, másfelől azt, hogy az iratokba való betekintés korlátozása milyen mértékben akadályozza az ügyfelet (ellenérdekű ügyfelet) eljárási jogainak gyakorlásában. A közigazgatási hatóság e mérlegelés alól csak akkor mentesül, ha az érintett adat védelmét szabályozó törvény kategorikusan kizárja, hogy valamely adatot az ügyfél megismerjen.

Engedelmes állampolgárként tudomásul vesszük, hogy az Országgyűlés az (1) bekezdést úgy fogadta el, ahogyan azt eléje terjesztették. Ám az Alkotmány 70/G. §-a felhatalmaz bennünket arra, hogy - a jogalkalmazó szerveket a törvény megtartására buzdítva - azért egy-két aggályunknak hangot adjunk. Megítélésünk szerint a döntés tervezete nem csupán az eljárás jogerős befejezésig, hanem azt követően is a hatóság olyan belügye, amely a Ket. jelenleg hatályos rendelkezése szerint nem képezheti betekintés tárgyát. Az ügyfélre és mindenki másra az tartozik, hogy a hatóság milyen döntést hozott, az viszont nem, hogy a tervezet milyen változtatásokon ment át a kiadmányozásig. Lehet, hogy ez Budapesten nem különösebben érdekel senkit, hiszen nem nehéz elvegyülni kétmillió ember között. Egészen más a helyzet a kis népességszámú településeken dolgozó köztisztviselők esetében. Tételezzük fel, hogy van egy mérlegelési jogkörbe tartozó ügy, amelyben a tervezet készítője másként mérlegelt, mint a kiadmányozó. Egyikük sem követett el törvénysértést, mindössze annyi történt, hogy egyikük másként értékelt egy (vagy több), a mérlegelés tárgyát képező adatot vagy tényt, mint a másik. (A központi államigazgatási szerveknél, ahol a tervezet több kézen megy át, akár három, egymástól eltérő mérlegelés is elképzelhető.)

Nos, ha a kis településen híre terjed annak, hogy még a tervezetbe is be lehet tekintetni, Mari néniben - és rajta keresztül az egész lakosság körében - nem az a vélemény alakul ki és terjed el, hogy két becsületes köztisztviselő valamit másként mérlegelt, hanem az, hogy ez a Jóska milyen rossz ember, képes lenne megkurtítani a szegény öregasszony segélyét.

Ugyanígy nem különösebben lelkesedünk a zárt tanácskozásról készült jegyzőkönyvnek a kihagyásáért ama iratok felsorolásából, amelyekbe nem lehet betekinteni. Az emberben óhatatlanul felmerül a kérdés: mire való a zárt tanácskozás, ha röviddel később még a verebek is azt csiripelik, hogy azon mi történt.

Ám a törvény az törvény, az abban foglaltakat mindaddig meg kell tartani, amíg nem módosítják. (A Ket.-et például már hatálybalépése előtt jó néhány helyen módosították.)

69/A. § (1) Ha törvény a döntés nyilvánosságát nem korlátozza vagy nem zárja ki, az eljárás jogerős befejezését követően a személyes adatot és védett adatot nem tartalmazó jogerős határozatot, valamint az első fokú határozatot megsemmisítő és az első fokú határozatot hozó hatóságot új eljárásra utasító végzést bárki korlátozás nélkül megismerheti, és arról kormányrendeletben meghatározott költségtérítés ellenében másolatot kérhet.

(2) Az (1) bekezdés szerinti döntés megismerése iránti igényt a jogerős döntést hozó hatóság öt munkanapon belül, a döntésben szereplő személyes adatok és a védett adatok megismerhetetlenné tételét követően teljesíti. A döntésben szereplő természetes személyt az eljárásban betöltött szerepének megfelelően kell megjelölni, de ha a természetes személy azonosíthatóságának kizárására ez nem alkalmas, az azonosítását lehetővé tevő adatokat olyan módon kell törölni, hogy az ne járjon a megállapított tényállás sérelmével.

(3) A döntésben nem tehető megismerhetetlenné a közérdekből nyilvános adat.

(4) Nem tehető megismerhetetlenné a személyes vagy védett adat, ha az igénylő - az adat megjelölésével - igazolja, hogy annak megismerése joga érvényesítéséhez, illetve jogszabályon vagy hatósági határozaton alapuló kötelezettsége teljesítéséhez szükséges, valamint a védett adat megismerésének törvényi feltételei fennállnak.

1. A törvény különbséget tesz a határozat nyilvánossága és az eljárás egyéb iratainak nyilvánossága között; ez utóbbiak tekintetében a hatóság külső befolyástól mentes eljárásához fűződő érdek indokolja a megismerhetőség korlátozását. Ennek megfelelően a Ket. 68. §-a meghatározza az iratbetekintésre jogosultakat a rájuk vonatkozó differenciált szabályokkal, a 69. § pedig kijelöli a 68. § szerint jogosultak betekintési jogának korlátait, és rendelkezik a hatóság kivonatkészítési kötelezettségéről. A törvény egyrészt objektív, a törvény erejénél fogva kizárt tárgyakat állapít meg, másrészt biztosítja az ügyfél számára, hogy jogos magánérdekére hivatkozva kérhesse az adatok megjelölésével a betekintési jog korlátozását. A törvény erejénél fogva nem megismerhető tárgyak közül kikerül a zárt tanácskozásról szóló jegyzőkönyv, mivel az ezzel kapcsolatos rendelkezés a zárt tanácskozást lehetővé tévő jogszabály tárgya.

A kizárt tárgyakat illetően a törvény tekintettel van a személyazonosító adatok zárt kezelésére vonatkozó kodifikációra. A törvény szándékosan használja a személyes adat fogalmát, mivel például a tanú vallomásából is levonhatóak következtetések a tanú személyére vonatkozóan, azaz a személyazonosító adatok zárt kezelése mellett az iratbetekintés során is óvni kell a tanú anonimitását. A módosítás szerinti 39/A. § rendelkezéseivel összhangban az iratbetekintésre jogosult az irat, jegyzőkönyv, hivatalos feljegyzés kivonatát ismerheti meg, az eredeti, teljes iratot nem.

Az ügyfél személyes adatainak védelmét és magánérdekét a Ket. akként biztosítja, hogy lehetővé teszi az iratokba való betekintés kizárását. A törvény ehhez képest a betekintéshez fűződő érdek és az ügyfél magánérdeke közötti mérlegelés során arányosabb megoldásra törekedve előírja azon adatok konkrét megjelölését, amelyek megismerését az ügyfél ki szeretné zárni, ily módon - a hatóság a Ket. törvény szerinti 69. § (3) bekezdésében foglalt kivonatolási kötelezettségével együtt értelmezve - az iratok a fennmaradó részben megismerhetővé válhatnak a betekintési jogosultsággal rendelkezők számára. A Ket. eddigi szabályozásához hasonlóan a törvény alapján is a hatóság feladata az adott ügy körülményeinek ismeretében elvégezni a különböző érdekek közötti mérlegelést.

Annak érdekében, hogy egy korlátozottan megismerhető adat nyilvánosságtól való elzárása ne akadályozza a többi közérdekű adat megismerését, a törvény előírja a hatóság kivonat-készítési kötelezettségét, ily módon a hatályosnál teljesebb körben érvényesülhet a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog, ugyanakkor a részletes szabályozásból fakadóan a védett adatok bizalmassága is jobban garantált. Tekintettel arra, hogy a kivonat készítése a hatóság részéről jelentős többletmunkát igényel, ezért az ilyen iratokba való betekintést és az ezekről való másolatkészítést indokolt díjfizetéshez kötni, összhangban a 19/1995. (III. 28.) AB határozatban foglaltakkal. A megjelölt alkotmánybírósági határozatban az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy önmagában az nem alkotmányellenes, ha a közérdekű adat megismerése költségtérítéshez kötött. Az Avtv. azt állapította meg csupán garanciális rendelkezésként, hogy a költségtérítés mértéke az adatközléssel felmerült költségeket nem haladhatja meg, valamint azt, hogy a kérelmező kérésére a költség összegét előre közölni kell. A törvény az eljárás irataiban lévő személyes és védett adatok megismerhetetlenné tételéért, valamint az ilyen módon kivonatolt iratokról való másolat készítéséért fizetendő költségtérítés mértéke és a költségtérítés megfizetése szabályainak rendeletben való szabályozására a Kormánynak adott felhatalmazást.

A Ket. 68. § (4) bekezdése értelmében az iratbetekintési jog kizárása vagy korlátozása miatt önálló jogorvoslatnak csak akkor van helye, ha az ügyfél azt az eljárás jogerős lezárását követően kéri, vagy a hatóság azt, aki iratbetekintést kér, nem tekinti ügyfélnek. A Ket. a fellebbezés első esetét illetően igen sajátos szabályt vezetett be: azt követően élhet önálló fellebbezéssel az ügyfél, ha az eljárás jogerősen lezárult. E megfogalmazás révén nem világos, hogy az ügyfél csak a másodfokú döntés közlését követően tud-e fellebbezni az ellen, hogy az első fokú eljárás során iratbetekintési jogát korlátozták, vagy egyébként az első fokú határozat elleni fellebbezésében ezt is kifogásolhatja. A 68. § (4) bekezdésének másik esete közvetetten nem az iratbetekintési jog, hanem az ügyféli jogállás megtagadásáról szóló végzés elleni fellebbezésről rendelkezik, erre vonatkozóan azonban - ha nem a kérelmező ügyféli jogállása a tárgy - a törvény önálló fellebbezési jogot biztosít.

Az iratbetekintési jog korlátozásáról vagy kizárásáról a törvény értelmében a hatóság végzésben dönt, amely ellen az iratbetekintést kérő személy önálló fellebbezéssel élhet. Az önálló fellebbezés biztosítása egyrészt azért szükséges, mivel az iratbetekintésre jogosult személyek köre tágabb, mint a hatósági döntések ellen a jogorvoslati fejezet alapján jogorvoslatra jogosult személyek köre (így az önálló fellebbezésről rendelkező Ket. 98. §-ában nem sorolható fel). Eljárásgazdaságossági okokból is szükséges másrészt az önálló fellebbezés biztosítása.

2. A Ket. nem tartalmaz kifejezett rendelkezést arra nézve, hogy az eljárás lezárultát követően milyen szabályok vonatkoznak az iratbetekintésre: a Ket. szerinti korlátozó szabályokat kell-e alkalmazni, vagy az Avtv. általános rendelkezései szerint kell a hatóságnak eljárnia. A törvény ezért egyértelművé teszi, hogy a már jogerősen lezárt eljárások iratanyaga is a törvényben foglalt szabályok szerint válhat megismerhetővé az arra jogosultak számára.

Az eljárást befejező döntés, pontosabban a határozat, valamint az első fokú határozatot megsemmisítő és az első fokú határozatot hozó hatóságot új eljárása utasító végzés nyilvánosságát a törvény az eddiginél szélesebb körben biztosítja, amikor úgy rendelkezik, hogy az abban szereplő közérdekű adatokat bárki számára megismerhetővé kell tenni, aki azt kéri. A személyes adatot és védett adatot nem tartalmazó döntés megismerése iránti igény előterjesztéséhez tehát nincs szükség a megismeréshez fűződő jogos érdek igazolására, a közérdekű adatok nyilvánosságának minél teljeseb körű érvényesülése érdekében pedig az igénylő számára meg nem ismerhető adatot is tartalmazó iratról a hatóságnak kivonatot kell készítenie.

A törvény a Ket. kódex jellegéből kiindulva lehetővé teszi, hogy egyes ágazati törvények a határozat megismerhetőségét korlátozzák, emellett ugyanakkor egyes, a nyilvánosságra kiemelten számot tartó határozattípusok esetében maga a törvény ír elő közzétételi kötelezettséget a Ket. 80/A. §-ában, ily módon proaktív jelleggel is szolgálva a megismerhetőséghez fűződő közérdeket.

Az Avtv. alapján tizenöt nap áll a hatóság rendelkezésére, hogy a közérdekű adatigénylésnek eleget tegyen. A törvény - összhangban az ügyintézés munkanapokban való megállapításának alapelvével - ezt a határidőt öt munkanapban állapítja meg, ily módon garantált az Avtv. szerinti követelmény teljesülése.

A hatóságnak a kivonat készítése során gondoskodnia kell arról, hogy a jogalkotó által a törvényben célzott egyensúly a gyakorlatban ne vezessen a személyes adatok védelméhez való jog sérelméhez vagy a védett adatok nyilvánosságra kerüléséhez. A kivonatolás során tekintettel kell lenni arra is, hogy az nem eredményezheti a közérdekből nyilvános adatok megismerhetetlenségét. Az Avtv. alapján közérdekből nyilvános adat minden olyan közérdekűnek nem minősülő adat, amelynek nyilvánosságát törvény közérdekből elrendeli. Ilyen adatokat maga az Avtv. is felsorol, de külön törvényekben is számos ilyen, a közigazgatási hatósági eljárás során is relevanciával rendelkező adat merülhet fel. Ez a feladat körültekintő jogalkalmazást és alapos felkészülést feltételez.

Ezzel a §-szal kapcsolatban is több aggályunk van. Korábban már nyomatékosan hangsúlyoztuk: új hatósági eljárásfajtát nem csupán törvény, hanem kormányrendelet, az MNB elnökének rendelete és önkormányzati rendelet is létrehozhat. Ehhez képest meglepően hat az (1) bekezdés szövegének első szövegrésze, amely szerint Ha törvény a döntés nyilvánosságát nem korlátozza vagy nem zárja ki, (...) A Ket.-ben számos dolog van, amelynek megengedését vagy megtiltását garanciális okból indokolt törvényben foglalt szabályozáshoz kötni. Ám a 69/A. §-ban szabályozott tárgy nem tartozik ezek közé. Gyakorlatilag pedig nyugodtan ki lehet zárni azt a feltételezést, hogy majd törvényt alkot az Országgyűlés az alsóteknősi képviselő-testület rendeletében kreált új eljárásfajtában hozott döntés nyilvánosságának korlátozása vagy kizárása érdekében.

Rendkívül fontos dolog egy jogszabály - különösen törvény - belső konzisztenciája. No már most az Adatkezelés címet viselő új 17. § (1) bekezdése azzal kezdődik, hogy A hatósági eljárás tartama alatt (). a hatóság gondoskodik arról, hogy védett adat ne kerüljön nyilvánosságra, ne juthasson illetéktelen személy tudomására, és a személyes adatok védelme biztosított legyen.

A 69/A. § kapcsán óhatatlanul felmerül a kérdés: és a hatósági eljárás jogerős befejezése után ez a kötelezettség az iratanyag tekintetében többé már nem terheli a hatóságot, akkor a védett adat többé már nem esik védelem alá? Nem kellene a (4) bekezdés kapcsán valamilyen korlátozó rendelkezést beépíteni? Kissé disszonáns ugyanis, hogy amíg pl. a 41. § (5) bekezdése szerint A hatósági közvetítő köteles megőrizni a tevékenysége során tudomására jutott védett adatot, addig a 69/A. § (4) bekezdésében szabályozott személy nem köteles ugyanerre. Mert egyik dolog, hogy ő joga érvényesítéséhez vagy kötelezettsége teljesítéséhez kéri a védett adat megismerését, s másik dolog, hogy azt mással is megismertetheti.